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  • 扎实推进改革 保障新时代新使命担当 ——关于国有林场改革开展情况的调查报告

    更新时间:2018-01-18 浏览次数:681 信息来源:中国林业网

    实施好国有林场改革是贯彻党的十九大精神,确保国有林场在全面实现小康和推进现代化建设的进程中担负提供更多优质生态产品、满足人民日益增长的美好生活需要的新使命、新要求的制度保障,是解放和发展林业生产力的迫切要求。

    按照中央6号文件精神和国家林业局工作安排,截至2017年下半年,各地对国有林场改革的实施方案基本批复,一些省(区、市)还基本完成了主体改革任务,改革成效也逐步显现。

    最近召开的全国林业厅局长会议对2018年度国有林场改革作出新的部署,“抓好市县级国有林场改革方案落地,基本完成主要改革任务,启动省级评估验收”。结合近两年中国林场协会做的专题调研,并结合协会召开的相关会议精神,介绍一些情况,以为各地借鉴。

    一、各地推进改革的经验做法

    国家批准各省(区、市)国有林场改革实施方案后,各地党委、政府普遍加大了改革领导力度,省级林业主管部门发挥了参谋和牵头作用,推动各项工作扎实开展、有效落实。

    一是抓县级改革方案的制定和实施。贵州省政府与各市(州)政府、各市(州)政府与各有关县政府签订《国有林场改革目标责任书》;省编办、人社、财政、发改、林业等部门联合印发《贵州省国有林场改革有关问题答复》;由省林业主管部门对县级改革实施方案先行预审把关,再按程序由地方党委、政府联合上报,省国有林场改革领导小组集体审批。四川省国有林场改革领导小组对全省国有林场场长和所在县林业局局长组织系统培训。重庆市政府召开国有林场改革推进会,明确部门责任,部署改革任务、进程及要求。云南省制定了《国有林场改革实施方案编制参考提纲》,召开省国有林场改革工作领导小组成员单位联席会,对市(州)和试点林场改革实施方案进行审查和批复。辽宁省国有林场改革工作由省政府负总责,市、县负全责;2017年将国有林场改革列为省政府重点督导内容,检查国有林场改革方案落实情况。安徽省政府委托国家统计局安徽省调查总队对全省国有林场改革进行第三方评估,已有28个林场经过评估。

    二是坚持公益性主体功能准确定性。山西省将国有林场由267家精简到209家,全部定性为公益一类事业单位。安徽省原有141家林场整合为100家,其中73家为公益一类事业单位、24家为公益二类,试行生态公益型企业管理的3家林场也参照事业单位管理。重庆市72个林场均为区(县)属管理,改革整合为69个,全部定性为公益型事业单位,其中67个纳入公益一类。贵州省将全省110林场整合为106个,其中包括11个森工企业性质林场,全部定性为公益一类事业单位。陕西省协调对6个省属森工企业和宝鸡市属2个林业局维持企业身份的同时,按公益型事业单位核定人员编制,财政提供经费支持。

    三是结合实际攻坚克难解决编制。安徽省滁州市共有39个林场,多数林场长期自收自支且没有编制;此次改革合并为19个林场,按现有在职职工人数核定编制,在省里履行编制“备案制”予以认可。吉林经省政府同意,对林场改革的编制缺口进行全省统筹,由西部调剂给东中部,大致3年后定编问题可以基本平衡。甘肃省正在着力协调编制部门,把白龙江林管局下属的4个林业分局23个企业性质的林场所需的事业编制通过省编办统筹为主和从省直林业单位内部适当调剂两个途径解决。

    四是切实维护职工切身利益。浙江省在改革过程中采用定编不定人的办法,通过自然减员逐步过渡到核定编制数。辽宁省提出,对于已经参加事业(企业)单位及未参加基本养老保险的国有林场在职职工和离退休人员,统一参加机关事业单位养老保险。山西省提出,落实国有林场职工住房公积金政策。广西壮族自治区多途径妥善安置富余职工:对距国家法定退休年龄5年(含5年)或者工龄已满30年的职工可实行离岗退养;通过购买服务方式从事森林管护抚育;由林场提供特色产业等工作岗位逐步过渡到退休;原在编富余职工保留原有身份,通过自然减员逐步消化;加强有针对性的职业技能培训,鼓励引导部分职工转岗就业。贵州省在林场核编定员后,富余人员主要采取林业行业内部安排和自然减员方式消化,不搞强制性买断和一次性下岗分流。

    五是推进事企分开,并探索事业单位办企业的实现形式。北京市制定了《国有林场改革事企分开指导意见》,并确立5年过渡期政策。重庆市四面山森管局将其经营活动交由四面山旅游发展公司独立运行。青海省102个国有林场,2006年起即全部确定为全额拨款事业单位;此次改革中重申“国有林场继续按公益类事业单位管理”,并明确“国有林场从事的经营活动实行市场化运作,林场上缴的收入在优先保障弥补继续经营项目成本支出的前提下,其余部分由同级财政部门以安排项目的方式给予支持,主要用于林场森林资源保护、自身发展和再发展”。重庆市奉节县实行财政“收支两条线”管理,林场发展产业的收入实行全额返还,60%作为林场发展资金,40%用于绩效考核。

    六是得到地方财政资金的大力支持。安徽省林业部门协调财政按每个职工5000元、每亩林地2元的标准给予补助,芜湖市级财政按每名职工1万元标准再行配套补助。山西省从2016年起,省财政对直属林场新增1.2亿元经费列入年度预算;101个市县属林场中,有60个纳入同级财政全额预算管理、30个为财政全额保障单位、11个为差额保障单位。重庆市级财政安排改革补助资金1.6亿元。重庆市林业局协调市银监局、中国农业银行重庆市分行对天保工程区内国有林场遗留金融债务开展资产处置终结认定;市林业局委托会计事务所对全市国有林场债务开展审计认定,至今已完成审计甄别工作。

    七是加强了基础设施建设。山西省将林区旅游公路纳入交通部门规划和年度计划,2016年省财政安排省属林场基础设施建设资金1500万元;阳泉市政府一次性投资2400万元实施场通市道路建设。山东省林业部门加强横向协调,泰安市投入3.2亿元用于林场架设高低压线路、硬化林区道路、建设水库和坝塘防火专用设施。青海省各级财政近几年累计投入1.5亿元,建设国有林场林区道路,铺设饮水管道。北京市编制了《国有林场发展规划(2016-2025)》。重庆市编制了《国有林场基础设施“十三五”建设规划》《国有林场“十三五”道路规划》。湖北省国有林场安全饮水纳入《全省农村饮水安全巩固提升工程“十三五”规划》,林场与外部的供电连接线路纳入《全省农村“十三五”电网升级改造规划》。

    八是积极探索森林资源有效监管。山西省明确将全省国有林场经营管理的生态公益林全部列入永久性生态公益林管理,并提出全省国有林面积由目前的4000万亩增加到2020年5000万亩以上的目标。广东省明确将国有林场森林资源保护纳入全省森林资源保护和发展目标责任制考核体系。贵州省着手制定《国有林场管理条例》,已经列入省人大立法计划。福建省正着手制定《国有林场管理办法》,拟由省政府审定后颁布。

    九是积极探索政府购买服务和场外造林。重庆市森林管护优先聘请周边建档贫困户,黔江区、秀山县国有林场临聘人员经费按每人每年3.6万元标准包干由政府购买服务解决。广西、山东、山西等不少省(区)国有林场开展场外造林。山西省近两年以合作、股份、购买等方式完成场外造林达54万亩。

    十是强化了各级国有林场管理机构。浙江省将国有林场管理职能从造林处分离出来,设立了省“国有林场和森林公园保护总站”,全省的国有林场均加挂“国有林场生态公益林管理站”的牌子。广东省政府批准建立“省国有林场和森林公园管理局”,编制由15人增加到35人。宁夏回族自治区将原挂靠林业技术推广总站的宁夏林木种苗管理总站,单设为区国有林场和林木种苗工作总站。云南省编办批复在林业厅造林处加挂“国有林场管理办公室”牌子。山西省政府决定将原属煤炭部门管理的29个林场整合为25个,以“零债务”方式划归省林业厅作为直属林场管理;31个县属林场由股级升格为副科级以上建制,省直属林场新增12个副处级建制。

    我们在调研中了解到,各地推进改革还存在以下的问题:一些地方政策落实不够全面充分、企业性林场相对集中的省份改革难度较大、林场债务压力普遍较大。基层也存在一些担心:生态保护压力加大而生产性基础设施长期薄弱,问题怎样缓解?事业单位内生动力怎样培植,兴办产业如何规范?此外,财力薄弱地区因缺乏配套资金,林场不敢申报国家生态建设项目;纳入事业单位管理端上“铁饭碗”后,职工管理难度增大;一些地方还受本级政府人员编制的制约。

    二、未来推进改革的几点建议

    ——加大部委的联合督查。对改革推进中进展较慢或问题较为突出的地方继续开展专项或综合督查,或进行约谈,增加压力的传导。对改革进展快或先期已经基本完成的省份也可引导开展回头看,倾听基层和职工的反映,确保改革的相关政策落地落细。

    ——在部委层面加速带共性政策的沟通。如抓紧出台并推进林场债务的清理豁免的政策性文件的贯彻;明确林场作为事业单位兴办产业的“收支两条线”运作原则、遵循等;明确生态公益型企业的定性、标准、运行规范等。

    ——加大林场基础设施建设专项投入。积极争取作为乡村振兴战略实施的重点来确保,如优化林场开展森林保护、森林经营的条件,制定管护业务用房、林区道路、通电、通讯等基础设施建设的专项规划,参照开展林场危旧房改造的做法,协调政策、集中资金、集中时间,中央安排专项补助经费

    ——加大国有林场改革的社会宣传。国有林场改革涉及政府部门多、社会关注度大,要持续提供信息交流、经验借鉴、政策沟通、管理创新、成果展现的平台,适时、适度开展各地政府、部门、基层及个人改革动态报道、典型宣传。

    ——制定现代化林场建设规划。鉴于一些省、市、县已经或接近完成改革主体任务,要不失时机地把地方党委、政府对林场改革的重视和支持延伸到继续扶持林场生产力提升的长远发展上来,建议借鉴浙江省开展现代林场建设的经验,布置编制现代化国有林场规划,并制定统一的建设标准规程。

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